PPP的政策取向已转变,“铁公基”投资回落成定局

摘要:过去几年,PPP一直是基建投资持续高速增长的利器。然而,到了2018年,经历了粗放式快速扩张后的PPP,开始进入了规范发展阶段。这将会对2018年基建投资、总投资乃至经济增长前景产生哪些影响?

来源:苏宁财富资讯

作者:苏宁金融研究院宏观经济研究中心主任  黄志龙

过去几年,PPP(公私合营)一直是基建投资持续高速增长的利器。然而,到了2018年,经历了粗放式快速扩张后的PPP,开始进入了规范发展阶段。这将会对2018年基建投资、总投资乃至经济增长前景产生哪些影响,值得投资者和分析人士关注。

PPP的政策取向已发生转变

如果说2016年是PPP的启动年,2017年是扩张年,那么2018年则是PPP的规范和清理整顿年。最近几个月,中央各部门对于PPP的入库门槛、融资渠道和央企参与等方面的政策取向发生了重大转变,主要体现在以下三个关键政策文件。

2017年11月16日,财政部出台《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财政部92号文),要求“进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目运作,防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量”。为此,该文件提出“按效付费机制”等严格的入库标准,并对“违法违规举债担保”等已入库项目进行清理整顿。此文件的主要目标是对地方政府通过PPP项目变相举债的行为加强监管。

2017年11月17日,一行三会联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》,虽然政策未最后落地,但仍将从根本上限制PPP资本金融资渠道和后续资金安排的进度,对落地和未签约的项目产生极大影响。

2017年11月26日,国资委印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资委192号文),对于央企参与PPP项目的规模、范围进行了严格规定,要求“纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团,累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%”,同时“资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目”。

由此可见,2018年中央和各部门清理整顿PPP、防控PPP带来的地方债务风险和金融风险已势在必行。

PPP大跃进式发展或提前终结

事实上,PPP的政策取向转变已经对PPP项目发展产生重要影响。从已经公布的PPP项目、投资回报、民企参与度等数据看,以下三方面趋势值得高度关注。

首先是新增入库项目数量和投资规模都出现显著回落。根据全国PPP综合信息平台库,截至2017年12月末,收入管理库和储备清单的全国PPP项目共14424个,总投资额18.2万亿元,同比分别增长28.1%和34.8%。然而,新增入库项目数已经出现了明显下降趋势,2017年第四季度新增PPP项目数204个,投资额4000亿元,环比三季度分别下降69.4%和72.2%(参见下图)。

当前,不但新入库PPP项目的门槛越来越高,已收入项目库的PPP项目也在清理之中。财政部92号文提出,只要符合以下五个条件之一的PPP项目,都将予以清退:

(1)未按规定开展“两个论证”;

(2)不宜继续采用PPP模式实施;

(3)不符合规范运作要求;

(4)构成违法违规举债担保;

(5)未按规定进行信息公开。

对这五个条件,财政部92号文中都有十分详尽的规定。由此可见,2018年预计PPP入库速度将大幅放缓,PPP项目库甚至可能出现绝对水平的明显下降。

其次,社会资本参与PPP项目积极性持续下降。长期以来,民营企业和社会资本对于参与PPP项目的积极性一直不高,原因可能在于:

一是许多PPP项目的盈利前景不明朗,逐利的天性使得民营企业参与PPP项目更加谨慎;

二是PPP项目资金投入回报周期长,与当前大多数民营企业热衷于“短平快”项目的特征不符;

三是民营企业在大多数PPP项目只能处于参股地位,难以对PPP项目运营施加权责一致的影响。

从数据来看,截至2017年12月末,597个落地示范项目共签约981家社会企业,其中国有企业569家,占比58%,较2016年末上升了3%,而民营企业(含民营独资和民营控股)340家,占比35%,尽管数量较2016年增加277家,但占比却大幅下降4.24个百分点。由此可见,在PPP大跃进的2017年,民营企业参与的积极性依然偏低。

最后,PPP项目平均回报率呈下降趋势。2017年,全国PPP成交项目平均投资回报率为6.44%,较2016年的6.62%下降0.18个百分点,其中降幅最大的农业类项目由8%降为6.9%,其他项目都有不同程度的下降。

PPP项目投资回报率的下行,原因可能有两方面:

一是资金市场的利率不断攀升,导致PPP项目融资成本有所上行,特别是短期PPP项目受到的影响更大,其中,10年期以下PPP项目回报率由6.93%降为6.30%,降幅达0.63个百分点;

二是大量优质PPP项目或已落地,或已投产,使得后期PPP项目的竞争更为激烈,项目回报率下降也就不可避免,其中短期中小型项目回报率下降更大,如5亿-10亿元PPP回报率由6.84%降为6.22%,30亿元以上的大项目由于竞争格局相对稳定,平均回报率不降反升,由6.38%提升至6.59%。

PPP回落的影响几何?

基建投资的持续增长,是固定资产投资不失速的关键因素。在在PPP快速扩张前,基建投资主要由地方政府融资平台投资,但这使得地方债务风险剧增。为此,中央不得不转向PPP,希望通过吸引社会资本参与地方基建投资,同时稳定投资增长。

在PPP项目大跃进式发展推动下,2016年末已入库的PPP项目计划投资总额13.5万亿元,基建实际投资为15.7万亿元,前者与后者之比为88.8%。2017年末,入库PPP项目的计划投资规模高达18.2万亿元,而同期基建投资规模为17.3万亿元,前者为后者的105%。严格意义上讲,PPP计划投资相对于基建实际投资有一定的滞后期,但PPP计划投资与基建实际投资之比快速上升,仍然说明了PPP在基建投资中的主导地位。

进一步测算,在PPP主导的基建投资快速增长下,基建投资占固定资产总投资的比重,也从2014年初的20%上升到2017年末的27.4%(参见下图)。而在此期间,也正是固定资产投资增速大幅下滑的阶段。可见,基建投资对于稳投资的关键作用。

综上所述,2018年将是PPP的规范发展年,项目入库、融资和央企参与三方面受限,加上优质项目已经落地,将使得PPP出现整体回落。在此背景下,2018年PPP主导下的“铁公基”基建投资将继续回落。

可以预计,已开工的项目将继续推进,而已纳入PPP项目库但条件不符的项目被叫停的可能性较大,典型如2017年末包头地铁项目被叫停,而新入选PPP项目库的数量将大幅萎缩。

由此,PPP主导下的基建投资要保持持续高增长的难度将越来越大,这将会进一步加剧2018年投资下滑的压力,给刚有起色的经济增长投下阴影。

本文为 品途商业评论(https://www.pintu360.com)投稿作者:苏宁金融研究院 的原创作品,责编:王通。欢迎转载,转载请注明原文出处:。本文仅代表作者观点,不代表品途商业评论观点。

发表评论

您的操作太快喽,请输入验证码

您输入的验证码不正确。

看不清? 点击更换
确定